论完善政府与工会联席会议制度

  基金项目中国劳动关系学院科研项目(14YY7) 
  作者简介杨冬梅 ,女,中国劳动关系学院工会学院教授,主从事工会理论、民主管理、工会和劳动法律研究。 
  作为协商民主的一项重制度,政府与工会联席会议制度对推动深化改革、促进科学发展、构建和谐社会等起到了重的作用,但仍然存在诸如认识水平不高、制度不健全等亟待解决的问题。健全和完善联席会议制度,一是进一步高对联席会议制度重性的认识;二是妥善处理联席会议制度与劳动关系三方协商机制的关系;三是适时修改《工会法》和相关法律规定,增强联席会议制度的约束力;四是进一步细化联席会议制度的具体内容;五是完善相关的配套制度和机制,保障联席会议制度作用的充分发挥。 
  关键词协商民主;联席会议;政府;工会 
  中图分类号D92. 文献标识码A 文章编号16-723X(214)11-66-5 
  党的十八大报告出“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重形式。完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力”。1这是党的代表大会报告中第一次写入“协商民主”,不仅扩大和丰富了协商民主的范围和含义,而且将协商民主高到了一个新的高度。 
  政府与工会联席会议制度(以下简称联席会议)是工会与同级政府、产业工会与相应的政府部门或行业协会等,通过共同召开会议,互通情况、协商解决涉及经济和社会发展以及职工权益重大问题的制度。联席会议制度是工会充分发挥党和政府联系职工群众的桥梁纽带作用、国家政权的重社会支柱作用和职工利益的代表者维护者作用的重制度安排。作为协商民主的一项重制度,联席会议自建立以来,已经成为工会源头参与协调劳动关系、反映职工诉求的有效形式,同时也是政府了解职工意见的十分重的渠道,对全面深化改革,保障职工权益,构建和谐稳定的劳动关系等方面都发挥了十分重的作用。 
  214年5月,全国总工会下发了《关于进一步推动完善政府和工会联席会议制度的意见》(以下简称《意见》),就完善县级以上地方政府和同级工会联席会议制度出工作意见,这对于积极推进联席会议制度,充分发挥工会作为党和政府联系职工群众的桥梁和纽带作用,意义十分重大。 
  如何在深入贯彻党的十八大、十八届三中全会强调的有关协商民主的精神,通过健全和完善联席会议制度等其他制度在协商民主中的作用,推动广大职工发挥主力军的作用,不仅是当前工会工作的一项重任务,也是工会理论界需研究的一个重课题。 
  一、政府与工会联席会议制度的产生和发展 
  我国《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第27条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”这些规定为联席会议制度的建立供了宪法依据。 
  1987年1月,党的十三大出了党在社会主义初级阶段的基本路线,并对群众团体“在维护全国人民总体利益的同时,更好地表达和维护各自所代表的群众的具体利益”出求。为了在推进改革开放、加速现代化建设的进程中,转变政府作风,密切联系群众,更好地发挥群众团体的作用,自1988年起,陕西省政府与省总工会建立了联席会议制度,并于同年底召开了第一次联席会议。2此举在政府联系职工群众,工会代表职工参与国家和社会事务管理方面做出了卓有成效的探索。此后,陕西省一直坚持和完善这一制度,在制度建设方面不断推出新的举措,先后制定了《陕西省政府与省总工会联席会议制度试行办法》《陕西省实施<工会法>办法》,以及《联席会议制度若干规定》《关于进一步建立和完善市县区政府与同级工会联席会议制度的通知》等办法和规定,逐步规范和健全了联席会议制度。3 
  与此同时,福建等一些省市也开始推动建立联席会议制度。1989年初,在福建省政府的倡导和支持下,省政府与省总工会召开了首次联席会议。1991年,福建省政府办公厅下发有关通知,就建立省政府与省总工会联席会议制度进行规范。1995年,福建省政府办公厅再次下发通知,求在全省市县两级全面推行联席会议制度。4湖北省把各级政府与工会联席会议制度作为发展社会主义民主的重制度常抓不懈。迄今为止,湖北省全省17个市州、直管市、神农架林区,13个县市区政府均与同级工会建立了联席会议制度。5 
  党和政府对联席会议制度给予了高度重视,不断推进这项制度的完善。1989年12月,中共中央下发《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》(198912号文件)(以下简称“中共中央通知”),进一步明确了联席会议的主体和涉及的主内容。21年1月修订的《工会法》和24年国务院办公厅《关于深入贯彻工会法支持工会工作的通知》(国办发249号)(以下简称“国务院办公厅通知”),为各地建立健全联席会议制度供了重的法律法规政策依据。 
  全国总工会积极推进联席会议制度。2年全总下发《中华全国总工会关于转发〈陕西省总工会关于与省政府建立联席会议制度情况的报告〉的通知》,进一步强化了对联席会议制度建设的推动力度。214年5月,全国总工会又下发了《关于进一步推动完善政府和工会联席会议制度的意见》。 
  近年来,许多地方政府都曾就推进联席会议制度建设专门下发过文件,有些政府与工会联合制定过相关制度或暂行办法,还有些地方在《工会法》实施办法或细则中对政府与同级工会联席会议做了规定。迄今为止,全国已经有31个省(区、市)人大出台《工会法实施办法》等地方性法规,对政府与同级工会联席会议制度做出规定,联席会议制度建设开始步入法制化轨道。
  二、实行政府与工会联席会议制度的原因 
  协商民主(Consociational Democracy)是2世纪9年代在西方政法学界兴起的一种民主政治。米勒(David MiLLer)、享德里克(Carolyn)等人把协商民主理解成一种民主的决策体制或理性的决策形式,在这种体制中,每户公民都能平等地参与公共政策的制定过程,自由地表达意见,愿意倾听并考虑不同观点,在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。 
  在西方,2世纪8年代,美国学者政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主共和政府的多数原则》一文中最早在学术上使用了“协商民主”这一概念。到了 2 世纪 9 年代后期, 协商民主理论引起了更多学者的关注。协商民主的实质是,通过话语协商,弥补自由主义民主的不足。 
  与西方不同,中国协商民主是中国特色社会主义民主的重形式,它是在我国统一战线和人民政协的实践中形成的,现已拓展到执政党决策、人大立法、政府施政、政协协商、社会治理等各方面。协商民主是在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。实行协商民主应遵循人民主体、平等对话、求同存异、协商有效的原则。 
  在政府与工会之间开展联席会议制度,不仅是处理政府与工会关系的有效形式,同时也是协商民主的一种具体表现。 
  在我国社会主义制度下,工会和政府都是国家政权体系中的重组成部分,两者的根本利益和奋斗目标是一致的,这就决定了工会和政府的关系是互相支持与互相合作的关系。相互支持、密切合作、协商共事是处理两者关系的基本准则,民主参与和民主监督是工会与政府关系的主内容。但是,从利益关系层面上看,工人阶级群众与国家之间也存在利益的差异性。 
  首先,工会工作是服务于特定的职工群众利益,并以此为活动的出发点,这和政府的施政目标有所差异。其次,在工会与政府关系中,虽然二者关系立足于利益一致的基础之上,但在组织上双方则不具有行政隶属关系,同时工会在开展日常活动中,特别是在协调劳动关系过程中,则又更多地着眼于它所代表和维护的职工群众合法权益,因而同政府的利益着眼点有所不同。第三,由于在市场经济条件下经济成分的多样性,以及不同行业、职业和分工的不同,使得在社会经济利益关系中劳动者同其他社会利益群体之间也存在着一定的利益差异和利益矛盾,这就需通过工会组织的民主参与来影响和促进政府的决策能够更好地体现职工群众的正当权益。 
  政府与工会关系中的差异性,决定了政府和工会需找到一种形式,通过民主协商的办法,达成问题的解决,而联席会议制度就是加强政府与工会联系,促进二者进行充分沟通交流的特有形式。由于联席会议的议题涉及职工群众和政府关注的热点、难点问题,这些问题通过联席会议得以解决,不仅有力地维护了广大职工的合法权益,强化了工会的履职能力,而且促进了政府决策的民主化、科学化和政府施政的有效性,对于密切党和政府与职工群众的联系,推动全面深化改革,构建和谐劳动关系,促进经济社会健康发展,具有重意义。 
  三、政府与工会联席会议制度的内容和特点 
  目前,从中央、全总、各地方制定或下发的相关规定来看,联席会议制度主有以下内容和特点。 
  (一)明确建立联席会议制度 
  《工会法》、中共中央通知、国务院办公厅通知都明确规定了政府和工会召开联席会议的内容,如《工会法》第34条规定“县级以上地方各级人民政府可以召开会议或者采取适当方式”,中共中央通知表述为“召开座谈会或联席会议等形式”,国务院办公厅通知为“通过召开会议或者其他适当方式”。 
  (二)规定逐步具有强制性 
  中共中央通知和《工会法》都采取了“可以”的任意性规定,如《工会法》规定“县级以上地方各级人民政府可以召开会议或者采取适当方式”,而国务院办公厅通知则求 “县级以上地方政府应当通过召开会议或者其他适当方式” ,对于建设联席会议制度或者其他形式由“可以”高到“应当”,约束性不断加强。 
  (三)适用范围进一步扩大 
  中共中央通知的适用范围是“省、自治区、直辖市以及大中城市的人民政府”,《工会法》和国务院办公厅通知的适用范围已经扩大到了“县级以上地方各级人民政府”“县级以上地方政府”。本次全总发布的《意见》则将适用范围扩大到了地方工会、乡镇(街道)、开发区(工业园区)、各级产业(行业)工会。 
  (四)会期求更加明确 
  《工会法》、中共中央通知、国务院办公厅通知在会议次数方面的规定较为含糊,中共中央通知求“可以定期、不定期”,《工会法》、国务院办公厅通知没有具体规定,而全总《意见》则求定期召开联席会议,“联席会议每年至少召开一次,具体时间由政府与工会协商确定。如遇特殊情况和重大问题,经政府与工会协商,可以随时召开。” 
  (五)联席会议内容日益丰富 
  会议内容方面,《工会法》、中共中央通知、国务院办公厅通知都只做了概括性规定,如中共中央通知“通报政府的政策、法规及重工作部署,研究解决工会反映职工群众的问题”,《工会法》等补充了“与工会工作有关的行政措施”,但在全总《意见》中,联席会议内容更加丰富,规定更加详细。《意见》主包括两大内容(1)需通报的内容,一是通报当地国民经济和社会发展计划和政府工作中涉及职工利益的行政措施,二是工会服务党委和政府工作大局的重举措;(2)需研究的内容,一是动员和组织职工实现地方经济社会发展目标任务,推进地方经济健康发展,二是研究解决涉及职工群众切身利益的突出问题和职工群众关注的热点难点问题,三是研究构建和谐劳动关系的总体部署和具体措施,四是研究解决工会工作中需政府支持帮助的问题。 
  (六)指导思想和工会定位更加明确 
  此次发布的全总《意见》进一步明确了工会推动完善联席会议制度的指导思想和基本原则,同时对工会在联席会议中承担的参与组织实施工作规定更加明确。
  此外,各省(区、市)为贯彻落实中央精神,配合《工会法》的实施,相继完善地方性法规、出台文件指导。如《福建省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》(23年),明确规定了各级政府与同级工会联席会议的次数、内容、形势和任务等,该实施办法第三十条对联席会议的主体、时间、内容、保障等做出具体规定,在时间上,规定县级以上地方人民政府与同级地方工会,政府所属部门与相应同级产业工会,每年召开联席会议的次数为“一至二次”,会议内容包括通报政府的重工作部署、与工会工作有关的行政措施,研究解决通过工会反映的职工群众的意见和求,为加大贯彻落实的力度,《办法》规定联席会议议定的事项做出纪,对落实情况在下一次会议上通报。这些地方性法规为在县级以上(或产业)建立联席会议制度供了有力的法律支持。 
  四、进一步完善政府与工会联席会议制度 
  (一)在协商民主制度的高度上认识联席会议制度的重意义 
  党的十八大报告明确指出,“完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,十八届三中全会又把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重内容,这对于形成全面深化改革的强大合力必将产生重大而深远影响。三中全会《决定》指出,“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重体现”。“在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中”。李克强总理在中国工会十六大所做经济形势报告中也强调 “完善政府和工会联席会议制度”。7党和政府有关协商民主的重论述,尤其是对联席会议制度的高度重视,为我们高认识,进一步加强和完善联席会议制度指明了方向。 
  (二)妥善处理联席会议制度与劳动关系三方协商机制的关系 
  随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我国逐步建立起了劳动关系三方协商机制。那么,联席会议制度和劳动关系三方协商机制是什么关系呢?笔者认为,虽然联席会议制度产生于社会主义市场经济体制建立之前,但是并不意味着,当社会主义市场经济体制建立起来以后,三方机制等市场经济国家通行的劳资谈判和对话方式,将成为协调劳动关系的主形式,而联席会议制度则会逐步退出历史舞台。为什么呢?首先,参政议政是工会与政府相互关系的一种重表现形式,也是工会源头参与的一个重渠道,而联席会议制度和劳动关系三方协商机制都是工会民主参与的有效形式。第二,和三方机制相比,联席会议具有更加鲜明的中国特色,它是由我国社会主义制度的性质决定的,是协商民主在协调劳动关系领域的一种体现。在社会主义制度下,政府与工会通过共同召开会议,协商解决涉及经济和社会发展以及职工权益重大问题的制度,是社会主义制度优越性的一种体现,不仅不会影响三方机制、集体协商制度等协调劳动关系其他制度的开展,而且还能弥补这些制度的不足,以更加有效的手段促进劳动关系的和谐稳定。第三,从实践效果看,长期以来,联席会议制度与劳动关系三方协商机制并行不悖,相互协调,相互补充,都对构建和谐劳动关系发挥了积极的作用。因此,只我们能够妥善处理联席会议制度与劳动关系三方协商机制等制度的关系,就能够发挥各自的优势,形成合力,共同为构建和谐劳动关系做出积极的贡献。 
  (三)适时修改《工会法》和相关法律规定,增强联席会议的约束力 
  21年修改后的《工会法》虽然规定政府可以召开会议或者采取适当方式,通报情况,研究解决工会反映的职工群众的意见和求,但是并没有明确出建立“政府和工会联席会议制度”的求,同时使用了“可以”,而不是“应当”的表述,属于任意性选择。因此,虽然大多数省(区、市)在实施《工会法》的法规中都规定了必须建立政府与工会的联席会议制度,但是也有部分地方表述不够肯定,《吉林省实施<中华人民共和国工会法>若干规定》表述为“联系制度”,《上海市工会条例》表述为“各级人民政府可以召开会议或者采取其他适当方式”。为改变这种情况,未来需通过适时修改《工会法》和相关法律规定或出台单行法规,对建立完善联席会议制度出明确求。例如,应当在《工会法》中明确规定必须明确建立“政府与工会联席会议制度”而非其他制度。同时,国务院办公厅通知中已经使用了“应当”的表述,但是通知毕竟不是法律,因此在未来《工会法》中应当明确“应当”建立联席会议制度,而不是“可以”建立或者“可以”不建立,从而加大联席会议制度的强制性,改变目前在立法上现有法律规定可操作性不强,地方性规定层级不高,缺乏制度的刚性和约束力的现状。 
  (四)进一步细化联席会议制度的具体内容,增强可操作性 
  当前,各地对联席会议制度的规定不一,有的内容比较丰富,有的则相对简单,这次全总《意见》的出台,为各地完善和健全联席会议制度供了参照和范本。《意见》对会议的性质、作用、遵循的原则、会议内容等做出明确规定,如在会议内容方面,《意见》规定了“通报当地国民经济和社会发展计划、政府工作中涉及职工利益的行政措施”等四个方面的内容,这些规定既是对联席会议制度内容的丰富和完善,也是对其内容的界定。未来在立法中,还需对各级党委的领导责任、政府和工会各自的职责加以明确,进一步明确联席会议的内容,并对不依法建立联席会议制度的主体和责任人实行问责,以充分发挥联席会议制度推动经济社会发展、维护职工权益的重作用。 
  (五)进一步完善相关的配套制度,保障联席会议制度作用的充分发挥 
  一些地方推出各种相关配套制度,对于加强督查,保证联席会议议定事项的落实起到了很好的作用。例如,为了把联席会议成果真正落实到基层和职工身上,福建省实行了两项措施一是建立省级维护职工合法权益联席会议制度,由工会牵头,政府有关部门参加,每季度召开一次会议,研究解决联席会议议定事项在贯彻过程中职工反映的突出问题;二是开展县级工会机制创新活动,促成县级工会横向建立起与政府相关部门和社会相关组织的沟通协作机制,纵向畅通基层单位、职工群众的信息互动渠道,增强县级工会依法维权的能力,使联席会议议定事项能更好地落到实处。8河北省总工会强化考核,激励建制,把联席会议制度建设作为对各市级工会年终考核的重内容,建立了联席会议制度建设和工作情况通报制度。此次全总出台的《意见》,在总结一些地方好的经验的基础上,对出联席会议议题草案、筹备会议、形成纪、督促议定事项落实等做出详细安排,并求各地工会主动与政府沟通协作,保证联席会议每年至少召开一次。这些思路和举措对于未来各地完善联席会议制度将会起到积极的推动作用。
  参考文献 
  1胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告EB/OL.新华网.
  2陕西省总工会.坚持政府与工会联席会议制度源头参与职工权益维护J.中国工运,213,(7). 
  3李金柱.推进政府与工会协商民主,实现科学决策N.工人日报,214-6-24. 
  4福建省总工会.发挥工会民主参与和社会监督作用N.工人日报,214-6-24. 
  5湖北省人民政府.通过联席会议,源头维护职工权益N.工人日报,214-6-24. 
  6陈剩勇. 协商民主理论与中国J . 浙江社会科学, 25(1). 
  7 陈荣书.推动完善政府和工会联席会议制度 充分发挥工会在全面深化改革中的积极作用N.工人日报,214-6-24.